“FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DOS ORÇAMENTOS” (HARADA, Kiyoshi:
Direito financeiro e tributário. – 18. Ed. – São Paulo: Atlas, 2009.) Texto apresentado como parte da 3a avaliação da disciplina Direito Financeiro, do curso Direito bacharelado, semestre 2018.2, da UFRN.
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| Kiyoshi Harada: autoridade quando o assunto é Direito Financeiro. |
O autor
Kiyoshi Harada inicia seu texto argumentando que ao direito de autorizar as
receitas seguiu-se o direito de autorizar as despesas. Nasceu daí a ideia de
orçamento como instrumento fiscalizador da atividade financeira do Estado, com
o propósito de impedir os abusos dos governantes.
No caso
brasileiro, o controle externo cabe sempre ao Poder Legislativo, com a ajuda
dos respectivos Tribunais de Contas. No caso dos Municípios que não possuírem
Tribunal de Contas, tal auxílio será prestado pelos Tribunais de Contas dos
Estados ou os Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios (CF, art. 31, §
1º).
Continuando
seu raciocínio, o autor revela a justificativa constitucional para o controle
orçamentário (CF, art. 70) e fala sob os vários ângulos pelos quais a
fiscalização é feita, a saber: sob a égide da legalidade, sob o prisma
da legitimidade e com enfoque na economicidade.
Ora, sob a
égide da legalidade, temos um princípio de observância impositiva e obrigatória
no âmbito da Administração Pública. Para o autor, o agente público é sempre
escravo da lei (p. 86), e ao gastar o dinheiro público o administrador deve
sempre observar, com rigor, as autorizações e as limitações da lei
orçamentária. Se não fizer isso poderá incorrer no crime de responsabilidade
(CF, art. 85, VI).
No que
concerne à legitimidade, a fiscalização se preocupa com o mérito do ato
praticado pelo agente público, visando detectar possível desvio de finalidade.
Neste ponto Harada nos lembra que nem tudo o que é legal é legítimo. Como
exemplo para corroborar seu ponto de vista, ele cita as despesas excessivas e
onerosas com representação ou com cerimônias oficiais festivas que, apesar de
regulares do ponto de vista legal, visto que foram financiadas com dotações
orçamentárias próprias, podem ser questionadas sob o enfoque da legitimidade.
Isso se dá se tais despesas, apesar de ‘autorizadas’, estiverem em descompasso com
os valores fundamentais da sociedade.
No que tange
à economicidade, o exame das receitas é feito sob o enfoque custo-benefício,
para verificar se o agente público responsável escolheu o meio menos oneroso ao
erário, acolhendo a melhor proposta, para saber se ela foi feita com
modicidade.
A fiscalização
orçamentária abrange os campos contábil, financeiro, orçamentário, operacional
e patrimonial da União e das entidades das administrações direta e
indireta. Essa parte final, aponta o autor, representa uma inovação da
Constituição de 1988. Antes, somente a União sujeitava-se aos atos
fiscalizatórios. Outra inovação vigente no texto constitucional que o autor
salienta diz respeito à obrigatoriedade de prestar contas por parte de qualquer
pessoa, seja física ou jurídica, pública ou privada, nas situações elencadas no
parágrafo único do art. 70, da CF. Tais preceitos, é sempre bom lembrar, em
virtude do chamado princípio da simetria, têm aplicação também nas esferas
estaduais e municipais.
Prosseguindo,
Kiyoshi Harada faz uma explicação detalhada a respeito dos tipos de
fiscalização presentes no art. 70, da CF, a saber:
a)
fiscalização contábil: que nada
mais é do que o exame da contabilidade, ou seja, uma técnica de controle
numérico, mediante o registro das verbas arrecadadas e despendidas;
b)
fiscalização financeira: consiste na
verificação de entrada e saída de dinheiro (verbas);
c)
fiscalização orçamentária: refere-se à
execução correta do orçamento;
d)
fiscalização operacional: consubstancia-se
na observância dos procedimentos legais tanto para arrecadar recursos
financeiros, quanto para liberação de verbas;
e)
fiscalização patrimonial: consiste na
verificação permanente dos bens das diversas espécies que compõem o patrimônio
público, visando sua preservação e atendimento das finalidades públicas.
Por fim, o
autor descreve, pormenorizadamente, os tipos de controle, previstos na Carta
Política:
1)
controle interno: é o sistema
de controle exercido internamente no âmbito de cada poder. Está previsto na
parte final do art. 70, da CF. o que caracteriza esse controle é o princípio da
hierarquia. Para
Hely Lopes Meirelles, o controle interno tem por objetivos criar as condições
indispensáveis à eficácia do controle externo; ele visa assegurar a
regularidade da realização da receita e da despesa, possibilitando o
acompanhamento da execução do orçamento, dos programas e metas de trabalho e a
avaliação dos resultados respectivos. Em suma, é na sua plenitude um controle
de conveniência, oportunidade, legalidade e eficiência;
2)
controle externo: como se
entende dos arts. 70 e 49, X, da CF, é o controle exercido exclusivamente pelo
Congresso Nacional. No desempenho da função fiscalizatória, o Legislativa tem o
auxílio do Tribunal de Contas, conforme previsto nos arts. 71 e 72 da Carta da
República. Genericamente, assim como o controle interno, o controle externo tem
por escopo a fiscalização contábil, financeira, operacional, orçamentária e
patrimonial quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, dos entes constitucionais e das entidades
integrantes da Administração direta e indireta.
A doutrina aponta três tipos de controle externo: controle
prévio, ou a priori, torna
obrigatório o registro prévio do contrato para ulterior realização da despesa; controle
concomitante, ocorre no curso da realização da despesa; e controle
posterior, ou a posteriori,
acontece após a realização da despesa, por ocasião do julgamento das contas dos
administradores em geral.
Controle privado:
inovação trazida pela atual Constituição Federal e fruto das conquistas
democráticas dos últimos tempos, é o tipo de controle exercido pela sociedade.
Dispõe o art.
74, § 2º, da CF: “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da União”.
