DICAS DE DIREITO FINANCEIRO - FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DOS ORÇAMENTOS

“FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DOS ORÇAMENTOS” (HARADA, Kiyoshi: Direito financeiro e tributário. – 18. Ed. – São Paulo: Atlas, 2009.) Texto apresentado como parte da 3a avaliação da disciplina Direito Financeiro, do curso Direito bacharelado, semestre 2018.2, da UFRN.

Kiyoshi Harada: autoridade quando o assunto é Direito Financeiro.

O autor Kiyoshi Harada inicia seu texto argumentando que ao direito de autorizar as receitas seguiu-se o direito de autorizar as despesas. Nasceu daí a ideia de orçamento como instrumento fiscalizador da atividade financeira do Estado, com o propósito de impedir os abusos dos governantes.

No caso brasileiro, o controle externo cabe sempre ao Poder Legislativo, com a ajuda dos respectivos Tribunais de Contas. No caso dos Municípios que não possuírem Tribunal de Contas, tal auxílio será prestado pelos Tribunais de Contas dos Estados ou os Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios (CF, art. 31, § 1º).

Continuando seu raciocínio, o autor revela a justificativa constitucional para o controle orçamentário (CF, art. 70) e fala sob os vários ângulos pelos quais a fiscalização é feita, a saber: sob a égide da legalidade, sob o prisma da legitimidade e com enfoque na economicidade.

Ora, sob a égide da legalidade, temos um princípio de observância impositiva e obrigatória no âmbito da Administração Pública. Para o autor, o agente público é sempre escravo da lei (p. 86), e ao gastar o dinheiro público o administrador deve sempre observar, com rigor, as autorizações e as limitações da lei orçamentária. Se não fizer isso poderá incorrer no crime de responsabilidade (CF, art. 85, VI).

No que concerne à legitimidade, a fiscalização se preocupa com o mérito do ato praticado pelo agente público, visando detectar possível desvio de finalidade. Neste ponto Harada nos lembra que nem tudo o que é legal é legítimo. Como exemplo para corroborar seu ponto de vista, ele cita as despesas excessivas e onerosas com representação ou com cerimônias oficiais festivas que, apesar de regulares do ponto de vista legal, visto que foram financiadas com dotações orçamentárias próprias, podem ser questionadas sob o enfoque da legitimidade. Isso se dá se tais despesas, apesar de ‘autorizadas’, estiverem em descompasso com os valores fundamentais da sociedade.

No que tange à economicidade, o exame das receitas é feito sob o enfoque custo-benefício, para verificar se o agente público responsável escolheu o meio menos oneroso ao erário, acolhendo a melhor proposta, para saber se ela foi feita com modicidade.

A fiscalização orçamentária abrange os campos contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial da União e das entidades das administrações direta e indireta. Essa parte final, aponta o autor, representa uma inovação da Constituição de 1988. Antes, somente a União sujeitava-se aos atos fiscalizatórios. Outra inovação vigente no texto constitucional que o autor salienta diz respeito à obrigatoriedade de prestar contas por parte de qualquer pessoa, seja física ou jurídica, pública ou privada, nas situações elencadas no parágrafo único do art. 70, da CF. Tais preceitos, é sempre bom lembrar, em virtude do chamado princípio da simetria, têm aplicação também nas esferas estaduais e municipais.

Prosseguindo, Kiyoshi Harada faz uma explicação detalhada a respeito dos tipos de fiscalização presentes no art. 70, da CF, a saber:

a)    fiscalização contábil: que nada mais é do que o exame da contabilidade, ou seja, uma técnica de controle numérico, mediante o registro das verbas arrecadadas e despendidas;

b)    fiscalização financeira: consiste na verificação de entrada e saída de dinheiro (verbas);

c)    fiscalização orçamentária: refere-se à execução correta do orçamento;

d)    fiscalização operacional: consubstancia-se na observância dos procedimentos legais tanto para arrecadar recursos financeiros, quanto para liberação de verbas;

e)    fiscalização patrimonial: consiste na verificação permanente dos bens das diversas espécies que compõem o patrimônio público, visando sua preservação e atendimento das finalidades públicas.

Por fim, o autor descreve, pormenorizadamente, os tipos de controle, previstos na Carta Política:

1)    controle interno: é o sistema de controle exercido internamente no âmbito de cada poder. Está previsto na parte final do art. 70, da CF. o que caracteriza esse controle é o princípio da hierarquia. Para Hely Lopes Meirelles, o controle interno tem por objetivos criar as condições indispensáveis à eficácia do controle externo; ele visa assegurar a regularidade da realização da receita e da despesa, possibilitando o acompanhamento da execução do orçamento, dos programas e metas de trabalho e a avaliação dos resultados respectivos. Em suma, é na sua plenitude um controle de conveniência, oportunidade, legalidade e eficiência;

2)    controle externo: como se entende dos arts. 70 e 49, X, da CF, é o controle exercido exclusivamente pelo Congresso Nacional. No desempenho da função fiscalizatória, o Legislativa tem o auxílio do Tribunal de Contas, conforme previsto nos arts. 71 e 72 da Carta da República. Genericamente, assim como o controle interno, o controle externo tem por escopo a fiscalização contábil, financeira, operacional, orçamentária e patrimonial quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, dos entes constitucionais e das entidades integrantes da Administração direta e indireta.

A doutrina aponta três tipos de controle externo: controle prévio, ou a priori, torna obrigatório o registro prévio do contrato para ulterior realização da despesa; controle concomitante, ocorre no curso da realização da despesa; e controle posterior, ou a posteriori, acontece após a realização da despesa, por ocasião do julgamento das contas dos administradores em geral.

Controle privado: inovação trazida pela atual Constituição Federal e fruto das conquistas democráticas dos últimos tempos, é o tipo de controle exercido pela sociedade. Dispõe o art. 74, § 2º, da CF: “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”.

(A imagem acima foi copiada do link Questão de Justiça.)